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L’Anticorruzione è legge: il testo e le novità. Codice etico per i dipendenti pubblici e responsabilità dei dirigenti

1a1a1_0a00aaaaaaaaacorruzioneVia libera definitivo, tra i mugugni dell’Idv, al disegno di legge anticorruzione. Il tormentato provvedimento, sul quale il governo ha incassato due giorni fa la fiducia, è stato approvato ieri in via definitiva dalla Camera. I sì sono stati 480, i no 19 (tutti i dipietristi più Luca D’Alessandro del Pdl) e 25 gli astenuti (10 deputati Pdl, un leghista, 3 di Popolo e Territorio, 4 del gruppo misto e i radicali). «Si può sempre fare di più ma non ci sono stati compromessi politici al ribasso. In questo provvedimento si doveva regolare il fenomeno della corruzione», precisa il ministro della Giustizia, Paola Severino, con buona pace per Di Pietro che chiede al presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano, di non firmare la legge e di rinviarla alle Camere. Il testo del Ddl.

Un sì con riserva viene dal Pd, che con Donatella Ferranti parla di un «primo passo importante» ma poi ricorda che il provvedimento non dice nulla sul voto di scambio, sulla riforma del falso in bilancio e sull’autoriciclaggio. Alla fine a favore del testo ha votato anche la Lega che due giorni fa ha votato no alla fiducia. Molte le novità introdotte dalla legge

La riforma delle norme contro la corruzione ha mosso i primi passi parlamentari nel 2011 e ha come obbiettivo il rafforzamento dell’efficacia delle misure di contrasto al fenomeno corruttivo, ma anche l’allineamento del nostro paese a strumenti normativi internazionali già ratificati dall’Italia come la Convenzione Onu di Merida e la Convenzione penale sulla corruzione di Strasburgo). Il testo tiene anche conto delle raccomandazioni all’Italia provenienti da Ocse e Consiglio d’Europa, organismi che monitorano costantemente la conformità agli standards internazionali della normativa interna di contrasto alla corruzione dei vari paesi. Queste le principali novità contenute nelle nuove norme.

1) Corruzione tra privati

Una modifica al Codice civile punisce con la reclusione da uno a tre anni gli amministratori preposti alla redazione dei documenti contabili che per denaro o altro compiono o omettono atti contrari ai loro doveri danneggiando la società per cui lavorano. Prevista la procedibilità a querela di parte, e d’ufficio se dal fatto deriva una distorsione del mercato.

2) Traffico di influenze illecite

È uno dei nuovi reati introdotti dalla riforma: prevista la reclusione da uno a tre anni chi sfrutta le sue relazioni con un pubblico ufficiale per farsi dare o promettere denaro come contropartita della sua mediazione illecita o per indurre il pubblico ufficiale a compiere un atto contrario ai suoi doveri.

3) Delega per norme su incandidabilità

Prevista una delega al Governo per un Testo unico delle norme su incandidabilità e divieto di cariche elettive anche locali e di governo (presidenza del Consiglio, ministeri, sottosegretari) per i condannati con sentenza definitiva per delitti non colposi.

4) Concussione per induzione

Tra le nuove fattispecie del Codice penale anche l’«induzione indebita a dare o promettere utilità» (la cosiddetta concussione per induzione): punito con reclusione (3-8 anni) il pubblico ufficiale che induca il privato a pagare; fino a 3 anni per il privato che dà o promette denaro o altro.

5) Corruzione per l’esercizio della funzione

Riformulato il reato di corruzione per un atto d’ufficio che diviene «Corruzione per l’esercizio della funzione» (corruzione impropria), per la quale vengono anche inasprite le pene con la reclusione da uno a cinque anni, anziché da sei mesi a tre anni.

6) Altre novità per il reato di corruzione

Previsti aumenti di pena per i reati di «Corruzione in atti giudiziari» (la pena prevista per l’ipotesi base passa da 3-8 anni a 4-10, mentre per la forma aggravata si aumenta la pena minima da 4 a 5 anni), di «Corruzione propria» (da 4 a 8 anni rispetto agli attuali 2-5), di «Peculato» (la pena minima passa da tre a quattro) e di Abuso di ufficio (dagli attuali sei mesi-tre anni si passa da uno a quattro anni.

7) Ridefinizione del reato di concussione

La riforma ridefinisce il reato di concussione, che diventa riferibile al solo pubblico ufficiale (e non più anche all’incaricato di pubblico servizio) e da cui è espunta la fattispecie per induzione; è previsto un aumento del minimo edittale, portato da quattro a 6 anni, invariata la misura massima (12 anni).

8) Altre modifiche al Codice penale

Previsto un inasprimento della pena per il reato di abuso d’ufficio: in questo caso, la reclusione passa da 6 mesi fino a tre anni ad un minimo di 1 anno fino a 4 anni,. Tra le conseguenze di una condanna per corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio e in atti giudiziari anche l’interdizione perpetua dai pubblici uffici.

9) Autorità nazionale anticorruzione

La Commissione per la trasparenza e della Pa (Civit) assume anche il ruolo di Autorità nazionale anticorruzione, con un ruolo centrale nella vigilanza, monitoraggio e contrasto del fenomeno. Assegnati poteri ispettivi sugli uffici pubblici, cui può ordinare l’adozione di atti specifici contro la corruzione.

10) Piano nazionale anticorruzione

Prevista la predisposizione da parte del Dipartimento della Funzione pubblica di un Piano nazionale anticorruzione per l’attuazione delle strategie di prevenzione e contrasto del fenomeno nella Pa, con Linee guida cui dovranno adeguarsi anche gli Enti locali.

11) Delega sui magistrati fuori ruolo

Tra le ultime novità, l’obbligo per i magistrati di ogni tipo con incarichi di vertice in ministeri e uffici pubblici di dichiararsi «fuori ruolo» e delega al Governo (4 mesi) per individuare ulteriori incarichi sottoposti all’obbligo. Fissato un “tetto” massimo di 10 anni, anche continuativi, per gli stessi incarichi.

12) Condanna e candidature locali

La condanna definitiva per il reato di induzione indebita a dare o promettere un vantaggio diventa causa ostativa alla candidatura alle elezioni locali o a ricoprire cariche nei loro organi rappresentativi. Una condanna non definitiva prevede invece la sospensione di diritto dalle stesse cariche.

13) Modifiche ordinamento lavoro pubblico

A scopo preventivo, tra le varie modifiche all’ordinamento del lavoro pubblico, anche il divieto di assumere particolari incarichi per i dipendenti condannati per reati come peculato, concussione, corruzione, abuso d’ufficio, malversazione.

14) Tutela del dipendente che denunci abusi (whistleblowing)

Introdotta una specifica tutela disciplinare (divieto di sanzione, licenziamento o di misure discriminatorie) e della privacy (la denuncia è sottratta al diritto di accesso degli interessati) per il dipendente pubblico che denunci o riferisca condotte illecite sul lavoro.

15) Elenco prefettizio imprese con requisiti antimafia (white list)

Istituito presso le Prefetture un elenco dei fornitori e appaltatori «non soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa» nei loro settori. L’iscrizione nell’elenco soddisfa i requisiti per l’informazione antimafia per l’esercizio della propria attività.

16) Divieto arbitrati per magistrati

Pena la decadenza dagli incarichi e la nullità degli atti, viene introdotto il divieto di partecipare a collegi arbitrali o l’assunzione di incarichi arbitrali ai magistrati ordinari, amministrativi, militari e contabili. Stesso divieto avvocati e procuratori dello Stato e componenti delle commissioni tributarie.

17) Corruzione e danno all’immagine della Pa

In caso di commissione, all’interno dell’amministrazione in cui opera, di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, il responsabile potrà essere chiamato a rispondere per danno erariale e per danno all’immagine della Pa.

18) Codice etico per i dipendenti Pa

Il Governo ha il compito di definire un Codice di comportamento dei dipendenti delle Pa per assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione, il rispetto dei doveri costituzionali di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo alla cura dell’interesse pubblico.

19) Formazione alla legalità

La Scuola superiore della Pubblica amministrazione dovrà predisporre specifici percorsi di formazione dei dipendenti statali sui temi dell’etica e della legalità.

20) Prevenzione e responsabilità del dirigente pubblico

Il responsabile della corruzione ha l’obbligo, sotto la propria responsabilità, di predisporre un piano di prevenzione che individui le aree esposte a rischio corruzione, il livello di esposizione e i meccanismi di prevenzione, verificando la sua attuazione e, d’intesa con il dirigente competente, la rotazione degli incarichi negli uffici in cui il rischio è più elevato. Il Responsabile della prevenzione della corruzione dovrà essere un dirigente di I fascia, e negli Enti locali, di norma, il segretario comunale o provinciale.

Gli aspetti penali

Il DDL anticorruzione è diventato legge, come molti altri provvedimenti di questo Governo tecnico, cerca di allineare il Paese agli standard europei; l’obiettivo, infatti, è quello di intensificare l’efficacia e la praticità delle misure di opposizione al fenomeno della corruzione, mirando ad omogeneizzare l’ordinamento, in virtù della tradizione giuridica italiana, alle indicazioni recepite da strumenti sovranazionali di contrasto alla corruzione già ratificati dall’Italia (Convenzione Onu di Merida e Convenzione penale sulla corruzione di Strasburgo). Si sono tenute in considerazione, inoltre, le raccomandazioni dettate all’Italia dai gruppi di lavoro interni all’ Ocse e al Consiglio d’Europa che controllano la conformità degli standards internazionali della normativa interna di opposizione alla corruzione.

Le modifiche inserite hanno come fine, in base anche alle indicazioni Ocse e Greco, una precisazione migliore delle condotte ora previste dall’ art. 317 del codice penale (sanzionate con una pena da 4 a 12 anni) in maniera tale da bilanciarne il diverso disvalore. Dunque si interviene sull’ art 317 c.p. per circoscriverlo alla semplice ipotesi in cui la condotta concussiva abbia provocato un effetto di costrizione nei riguardi del privato da parte del pubblico ufficiale che, in virtù della sua autorità, ha la facoltà di stabilire il metus publicae potestatis.

La pena minima, nella fattispecie, è salita dagli odierni 4 anni a 6, restando inalterata la misura massima di anni 12. Le condotte di induzione attualmente contemplate dall’ art. 317 c.p. vanno a confluire nell’ Indebita induzione a dare o promettere denaro o altra utilità (art. 319 quater c.p.) In questa circostanza i soggetti attivi sono sia il pubblico ufficiale sia l’incaricato di pubblico servizio e la punibilità, oltre che per costoro (da un minimo di 3 ad un massimo di 8 anni) è prevista anche per il privato che, non essendo obbligato ma solamente indotto alla promessa o dazione, conserva una possibilità di scelta criminale che giustifica una, seppur limitata, pena (fino a 3 anni).

Un altro articolo a subire un cambiamento è l’art. 318 c.p. che concerne la corruzione per atto conforme ai doveri d’ufficio con la nuova fattispecie di Corruzione per l’esercizio della funzione (pena da un minimo di 1 a un massimo di 5 anni) capace di garantire una copertura normativa sia alle suddette ipotesi, sia nelle circostanze riguardanti l’esercizio della funzione.

Sono previsti poi incrementi di pena per i reati di Corruzione in atti giudiziari (la pena contemplata per l’ipotesi base passa da tre – otto anni a quattro – dieci, mentre per la forma aggravata di cui al secondo comma dell’art. 319 ter si prolunga la pena minima da quattro a cinque anni), di corruzione propria (da quattro a otto anni rispetto agli attuali due – cinque), di Peculato (la pena minima passa da tre a quattro) e di Abuso di ufficio ( dagli attuali sei mesi – tre anni si passa da uno a quattro anni).

 Il completamento del sistema di tutela si verifica con l’introduzione nel codice del delitto di Traffico di influenze illecite osservato dall’art. 346 bis c.p. (da uno a tre anni di reclusione). L’obiettivo è garantire una tutela anticipata dei beni del buon andamento e dell’imparzialità della pubblica amministrazione, sanzionando così gli atteggiamenti eventualmente preannunciatori all’ accordo corruttivo. La previsione osserva, in conformità con le indicazioni sovranazionali, la punibilità sia di chi si fa consegnare o promettere del denaro o altra utilità, sia di chi eroga o promette, mediante una azione con riferimento ad un atto avverso ai doveri dell’ufficio o all’omissione o al ritardo di un atto dell’ufficio.

La strategia di opposizione alla corruzione è messa in atto mediante un rafforzamento dell’attuale risposta penale rispetto a dazioni illecite nell’ambito privato. L’obiettivo è portato a termine con una revisione dell’attuale art. 2635 c.c. rubricato Corruzione tra privati ( pena da uno a tre anni di reclusione). Le modifiche influiscono soprattutto sulla collettività degli autori, comprendendo tra i soggetti attivi insieme ad amministratori, direttori generali, dirigenti preposti alla formulazione dei documenti contabili societari, sindaci e liquidatori, coloro che sono controllati o alle dipendenze di questi ultimi.

Si procede d’ufficio nella circostanza in cui ci sia una distorsione della concorrenza nell’ acquisizione di beni e servizi ( non più solo su querela di parte) e si prevedere la riferibilità della dazione o promessa di liquidità o altra utilità non solo ai soggetti attivi ma anche a terzi. C’è di più, l’art. 2635 c.c. viene introdotto fra i reati presupposto della responsabilità dell’ente ai sensi del d.lgs. 231 del 2001, avuto in merito al comportamento di chi dà o promette denaro o altra utilità, il quale avrà la possibilità di agire bene nell’ interesse dell’ente di appartenenza.

Per quanto riguarda, invece, le pene accessorie si incide sull’ art. 317 bis c.p. aumentando il catalogo delle ipotesi di reato, alla cui condanna segue l’interdizione continuativa dai pubblici uffici. Alla indicazione dei delitti di peculato e concussione oggi previsti nella norma, si associano le figure di corruzione propria e in atti giudiziari. Sul versante della confisca si mette in atto una modifica all’ art. 322 ter nel quale, rispetto alla confisca per equivalente, in base a casi specifici diversi dalla corruzione attiva richiamata nel secondo comma dell’art. 322 ter, si fa odiernamente riferimento al solo prezzo e non anche al profitto rendendo così congruenti la disciplina interna al diritto dell’Unione Europea.

 Secondo il DDL ciascuna amministrazione ha il dovere di adottare e aggiornare i propri piani anticorruzione entro il 31 dicembre di ogni anno.

Chi compie il reato di corruzione ha l’obbligo, sotto la propria responsabilità, di preparare il piano che deve identificare le aree soggette al rischio corruzione, il grado di esposizione e i meccanismi di prevenzione, controllando la messa in atto del piano e d’intesa con il dirigente competente, la rotazione degli incarichi negli uffici in cui il rischio è più alto. Il responsabile della prevenzione della corruzione sarà un dirigente di prima fascia, e negli enti locali, di prassi, il segretario comunale o provinciale. Il prefetto potrà fornire, per predisporre il piano di prevenzione della corruzione negli enti locali, supporto tecnico e informativo.

All’interno del DDL grande attenzione è rivolta alla realizzazione, presso la scuola Superiore della Pubblica amministrazione, di percorsi di formazione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni statali su tematiche riguardanti etica e legalità.

Il responsabile può essere chiamato a rispondere per danno erariale e per danno all’ immagine della pubblica amministrazione in caso di commissione, nell’ amministrazione in cui opera, di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato.

Le amministrazioni sono obbligate a rendere noti sui propri siti istituzionali anche i bilanci e i conti consuntivi, oltre i costi di realizzazione delle opere pubbliche e di produzione dei servizi.
Il Governo è delegato ad adottare un decreto legislativo per il riordino e l’ampliamento degli obblighi di trasparenza e di pubblicazione dei dati in possesso delle pubbliche amministrazioni, anche relativi ad incarichi dirigenziali, sui relativi siti istituzionali.

Il Governo ha il compito di definire un codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni al fine di assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione, il rispetto dei doveri costituzionali di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo alla cura dell’interesse pubblico.

Coloro che sono stati condannati, anche con sentenza non passata in giudicato, per reati contro la pubblica amministrazione, non possono fare parte di commissioni giudicatrici, non possono essere assegnati agli uffici che gestiscono risorse finanziarie e non possono fare parte delle commissioni per la scelta del contraente negli appalti pubblici.

Il Governo è inoltre delegato ad adottare uno o più decreti legislativi al fine di predisporre una dettagliata disciplina dei casi di non conferibilità degli incarichi dirigenziali: 
a) per coloro che sono stati condannati, anche con sentenza non definitiva, per reati contro la pubblica amministrazione; 
b) per coloro che per un congruo periodo di tempo, non inferiore ad un anno, abbiano svolto incarichi o ricoperto cariche in enti di diritto privato sottoposti a controllo o a contribuzione economica da parte dell’amministrazione conferente; 
c) per coloro che, per un congruo periodo di tempo, non inferiore ad un anno, abbiano fatto parte di organi di indirizzo politico, abbiano ricoperto cariche pubbliche elettive; in tali casi la non conferibilità andrà graduata in rapporto alla rilevanza della carica e all’ente presso il quale la stessa è stata ricoperta; l’inconferibilità è obbligatoria per coloro che abbiano svolto incarichi di indirizzo politico o ricoperto cariche pubbliche presso le medesime amministrazioni conferenti. Saranno altresì disciplinati i casi di incompatibilità tra gli incarichi dirigenziali e l’esercizio di cariche pubbliche elettive.

Anonimato per chi segnala illeciti nella pubblica amministrazione: l’identità di chi segnala illeciti non può essere mai rilevata, nell’ambito del procedimento disciplinare, quando l’addebito sia fondato su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione.

Il Governo si impegna ad esercitare tutte le deleghe immediatamente dopo l’approvazione della legge perché le nuove misure possano essere subito operative.

Sono introdotti un limite temporale massimo (10 anni complessivi) e talune regole stringenti per l’espletamento di incarichi extragiudiziari dei magistrati  (ordinari, amministrativi, contabili ) e degli avvocati dello Stato.

tratto da Il Sole 24 Ore e LeggiOggi – 1 novembre 2012

 

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