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Pubblico impiego, ecco tutti i nodi dei nuovi contratti. Le incognite di riduzione dei comparti e «meritocrazia»

dip pubblici viadal Sole 24 Ore. Con la firma del ministro della Pa Marianna Madia dell’atto di indirizzo all’Aran per chiudere la riforma dei comparti si apre la strada al rinnovo dei contratti per tre milioni di dipendenti pubblici, bloccati da più di sei anni. Sull’operazione pesa la difficoltà di armonizzare regole e livelli retributivi molto diversi. La cornice è praticamente fatta, ma poi tocca dipingere il quadro: e lì arrivano i problemi veri. Per gli statali che da sei anni hanno i contratti congelati, e da sette mesi si sono sentiti dire dalla Corte costituzionale che il blocco va superato, si entra ora nella fase decisiva, dopo che nei giorni scorsi il ministro della Pa Marianna Madia ha firmato l’atto di indirizzo all’Aran per chiudere la riforma dei comparti: la mossa indica che il lungo cantiere sulla riscrittura della geografia pubblica è arrivato all’ultima curva, dopo di che si potrà cominciare a discutere di rinnovi, e di soldi (pochi). Un problema diventato ancora più urgente dopo che il tribunale di Reggio Emilia ha riconosciuto l’illegittimità della sospensione post 30 luglio, aprendo la porta al rischio indennizzi.

Riforme vecchie e nuove

A prima vista, l’obbligo di ridurre a quattro i dodici comparti in cui oggi è divisa la Pubblica amministrazione sembra una questione da burocrazie amministrative e sindacali, ma non è così. A ogni comparto, infatti, corrisponde un contratto nazionale, per cui gli accorpamenti a suo tempo imposti dalla riforma Brunetta e rimasti nel cassetto perché subito dopo la crisi di finanza pubblica ha bloccato i rinnovi promettono di interessare da vicino la vita e le prospettive dei dipendenti pubblici. Vediamo come.

La geografia della Pa

Come ogni matrimonio che si rispetti, anche quelli fra le amministrazioni dovranno avvenire «per affinità». La sanità, che ha caratteristiche troppo particolari, rimarrà da sola, e lo stesso accadrà a Regioni ed enti locali. La scuola, invece, sembra destinata a unirsi a università, ricerca e alta formazione artistica e musicale nel «comparto della conoscenza», e tutte le altre Pa dovrebbero unirsi per formare la famiglia dei «poteri nazionali», che gli addetti ai lavori già chiamano il “compartone”: un nome che gli deriva non tanto dai numeri (305mila dipendenti circa), ma piuttosto dalle tante differenze che è chiamato ad amalgamare.

Le buste paga

Per capire il problema è bene partire dal dato più concreto, quello dei soldi. Nel compartone dovrebbero finire in particolare i ministeri, le agenzie fiscali (i cui vertici non a caso nei mesi scorsi hanno lanciato allarmi sulla stessa sopravvivenza delle loro strutture), e gli enti pubblici non economici (Inps, Istat, Aci, Enav, Coni e via siglando). Oggi, però, le distanze nelle buste paga medie fra questi settori che dovrebbero unirsi sono importanti: solo nelle voci stipendiali di base, cioè quelle regolate dai contratti nazionali, secondo la Ragioneria generale il ministeriale medio si attesta a 22.852 euro lordi all’anno, il dipendente delle agenzie fiscali arriva a 24.101 euro mentre quello degli enti non economici sale a 26.321 euro. Queste differenze sono figlie di storie e organizzazioni diverse, e si ripetono, anche se spesso a parti invertite, guardando solo al «tabellare», cioè alla base su cui si innestano tutte le altre voci della busta paga. Prendiamo per semplicità una casella di fascia alta fra i non dirigenti, il funzionario appena sotto il direttore di divisione: negli enti non economici (dove ci pensa poi l’indennità «di ente» a far salire la cifra) è il più basso, 27.062 euro lordi per 12 mesi, nelle agenzie fiscali sale a 28.984 euro e nei ministeri arriva a 30.648 euro. Come si fa a riportare il tutto in un contratto unico?

Le conseguenze

Semplificando al massimo, le strade sono tre, ma due sono chiuse in partenza. È impossibile, infatti, ipotizzare un livellamento sia verso il basso, che porterebbe dipendenti e sindacati sulle barricate, sia verso l’alto, che costerebbe miliardi. Una terza via, allora, porterebbe a fissare il nuovo tabellare di entrata per il comparto unico, mantenendo fisse le somme già maturate da ogni dipendente nel tempo, in attesa di un allineamento progressivo. In pratica, se nei tre comparti attuali il tabellare è di 100 negli enti pubblici, di 107 nelle agenzie e di 113 nei ministeri, il livello d’ingresso nel nuovo compartone potrebbe essere fissato a 100,5 (i soldi sul piatto sono pochi), mantenendo inalterate le somme aggiuntive di ciascuno in attesa dei prossimi rinnovi. Si tratterebbe di una replica in larga scala del meccanismo dello «zainetto», poi accantonato per mancanza di fondi, con cui ogni ex provinciale avrebbe dovuto trasportare nel nuovo ente di destinazione le somme in più maturate nel corso della carriera. I soldi in più sarebbero poi «riassorbiti» nei futuri rinnovi, ma nei settori con le medie più “ricche” un meccanismo così renderebbe di fatto impossibile ogni ritocco per molti anni. Per riavviare la macchina, l’atto di indirizzo arrivato da Palazzo Vidoni apre alla possibilità di articolare i contratti in «parti comuni», in cui scrivere le regole che si prestano meglio a un’applicazione trasversale, e «parti speciali», in cui disciplinare ciò che non può essere uguale per tutti. Questa scelta, avverte però la Funzione pubblica, si potrà praticare in «casi limitati», e per disciplinare solo «alcuni aspetti del rapporto di lavoro», senza provare a riproporre in modo gattopardesco la situazione attuale.

Proprio la mobilità delle Province, del resto, ha spinto in più di un’occasione il ministro Madia a ricordare che le esigenze di flessibilità e di innovazione della macchina pubblica spingono verso l’idea di un «personale unico della Repubblica», abbandonando la vecchia geografia sclerotizzata dei comparti. È una prospettiva importante, che potrebbe passare dal nuovo testo unico in cantiere con la riforma della Pa ma chiederebbe tempi e sforzi di attuazione imponenti: difficili da allineare con la cronaca quotidiana delle attese dei dipendenti pubblici dopo sette anni di stop.

L’ALTRO «OSTACOLO». NELLA GIRANDOLA DEI PARAMETRI C’È CHI RISCHIA DI GUADAGNARE MENO

Obbligo di dividere i premi individuali in base a tre fasce di «merito»

E se nella girandola dei parametri messi in moto dall’incrocio delle riforme qualche dipendente pubblico, dopo aver atteso anni, finisse per perdere dei soldi proprio a causa del rinnovo dei contratti? L’ipotesi è tutt’altro che peregrina e anzi, a dar credito alle leggi, non è nemmeno un’ipotesi ma una certezza.

Nelle parti della legge Brunetta rimasta in naftalina negli anni della crisi di finanza pubblica non c’è solo il taglio dei comparti, ma anche la «meritocrazia» che nel 2009 infiammò il dibattito ma fu poi accantonata per il congelamento delle buste paga pubbliche. Tradotto in pratica, il meccanismo impone di destinare ai premi individuali più del 50% delle risorse per la produttività che oggi sono ancora distribuite a pioggia, e di dividere i dipendenti nelle famose tre fasce: alla più alta, riservata al 25% del personale giudicato più brillante, andrebbe il 50% dei fondi, l’altro 50% andrebbe distribuito alla fascia intermedia (composta dal 50% dei dipendenti), mentre l’ultimo quarto del personale, i meno produttivi, rimarrebbe a secco.

I 300 milioni di euro messi a disposizione dalla manovra (a cui si aggiungono i fondi che Regioni ed enti locali dovranno trovare nei propri bilanci) si tradurrebbero in un aumento fra i 6 e i 10 euro lordi mensili secondo i calcoli dei diversi sindacati. Lo scambio fra i mini-aumenti nazionali e i tagli allo stipendio accessorio sarebbe quindi in perdita per il 25% del personale, quello che dovrebbe essere confinato nella fascia più bassa, e potrebbe portare qualche sorpresa spiacevole anche all’interno della fascia intermedia.

La «meritocrazia», del resto, ha un costo e, sempre che le amministrazioni riescano a mettere in campo sistemi di valutazione individuali e a prova di ricorso, è inevitabile che a pagare pegno siano i dipendenti caratterizzati dai risultati individuali più opachi. Attenzione, però, perché nel gioco entra un’altra variabile che potrebbe cambiare il risultato finale: gli 80 euro.

La questione interessa chi ha un reddito lordo all’anno compreso fra i 24mila euro, soglia fino alla quale spettano gli 80 euro pieni, e i 26mila, cifra che fa azzerare il bonus dopo il decalage per le fasce intermedie. Per chi è a cavallo di queste somme, può bastare un mini-aumento a far perdere il diritto al bonus, e un mini-taglio a farlo guadagnare. Certo, il dare-avere cambia a seconda delle situazioni individuali, e si fa più significativo man mano che ci si avvicina alle soglie che cambiano il bonus: chi oggi guadagna 26mila euro, per esempio, non ha diritto all’aiuto, ma se il taglio alla produttività gli costasse 100 euro lordi scatterebbe il diritto al bonus da 160 euro netti.

IL TAVOLO DELLA TRATTATIVA. PER I SINDACATI PIÙ PICCOLI LA STRADA DELL’AGGREGAZIONE

Più difficile raggiungere i parametri per la rappresentatività

Ad affollarsi intorno al tavolo delle trattative che ha portato alla firma, il 21 luglio di sei anni fa, dell’ultimo contratto per i dirigenti di agenzie fiscali ed enti non economici erano 12 sigle sindacali. Nel caso dei dirigenti ministeriali i sindacati erano “solo” 7, mentre sono stati in sei a firmare le ultime intese per il personale non dirigente, sia nei ministeri sia nelle agenzie.

Da Palazzo Vidoni, l’allora ministro Renato Brunetta aveva ingaggiato una lotta contro quello che considerava l’eccesso delle prerogative sindacali, e accanto al taglio secco di distacchi e permessi l’obbligo di riduzione dei comparti fu l’arma chiave di questa battaglia.

Il primo effetto degli accorpamenti è infatti quello di ridurre le sigle sindacali in grado di raggiungere i requisiti per partecipare alle trattative e, di conseguenza, anche alla distribuzione di permessi e distacchi. Per aver accesso ai tavoli bisogna raggiungere almeno il 5% nella media di iscritti e voti, e per le confederazioni il parametro va rispettato in due comparti. È?ovvio, quindi, che se la base di calcolo si allarga aumenta il numero dei consensi necessario a centrare l’obiettivo: e il fenomeno si annuncia forte nel comparto della conoscenza e nel «compartone» nazionale, mentre nulla cambia per sanità, regioni ed enti locali.

Se i tre confederali guardano con un certo distacco la partita, che non mette in pericolo la loro presenza, sono le sigle più piccole, che spesso si concentrano in uno degli attuali comparti destinati alle fusioni, a guardare con più apprensione la riscrittura dei confini fra le Pubbliche amministrazioni.

L’ostacolo ha frenato a lungo la trattativa, e la soluzione prospettata nei giorni scorsi dall’atto di indirizzo affida alla contrattazione il compito di trovare la via per arrivare a «tempestivi processi di aggregazione o di riorganizzazione» fra le organizzazioni sindacali. Nemmeno l’ipotesi di articolare, quando serve, i nuovi comparti in sezioni, caratterizzati da «spiccata specificità professionale» e da numeri importanti, non sembra poter risolvere il problema: perché la legge è chiara quando spiega che la base di calcolo sono i comparti, e non le eventuali sezioni interne.

L’ANALISI. RISPETTARE LE VERE ESIGENZE

Il rapporto tra legge e contrattazione è un punto nevralgico del tentativo più che ventennale di regolare al meglio il rapporto di lavoro nelle pubbliche amministrazioni. La cattiva prova della contrattazione collettiva, soprattutto a causa della mancanza di un vero datore di lavoro, ha portato il legislatore del Dlgs 150/2009 a intervenire fortemente in molti ambiti della iper regolamentazione contrattuale.

Uno degli ambiti toccati dall’intervento legislativo è stato quello della definizione dei comparti di contrattazione, che certamente erano cresciuti notevolmente negli anni, senza una giustificazione logica e funzionale, generando una differenziazione retributiva non fondata su specificità e specialità di organizzazione e prestazioni, ma per esigenze di rappresentanza sindacale e di rappresentanza corporativa di settori.

L’Atto di indirizzo del Governo all’Aran giunge dopo quasi sette anni dalla modifica normativa del Dlgs 165/2009 per addivenire a una regolamentazione dei comparti prevedendone un numero non superiore a quattro. Il blocco della contrattazione collettiva contenuto nel Dl 78/2010 aveva portato a soprassedere sulla modifica voluta dal legislatore del Dlgs 150/2009, fino alla sentenza della Corte costituzionale (178/2015) che ha poi dichiarato illegittimo il «reiterato protrarsi della sospensione delle procedure di contrattazione economica». La legge di Stabilità 2016 ha stanziato poche risorse per il rinnovo della contrattazione, pertanto non sarà semplice immaginare una ripresa della contrattazione senza un adeguato stanziamento.

La ridefinizione dei comparti dovrebbe portare a una omogeneizzazione dei trattamenti economici e giuridici a livello nazionale oggi auspicata anche dalla legge 124/2015. Il tema dell’omogeneizzazione non è nuovo per la Pa italiana: già con il Dlgs 29/93 ci si era posto il problema di superare le frammentazioni e le tante specialità di trattamento per singola amministrazione e individuali esistenti nella fase “pubblicistica”, obiettivo solo in parte riuscito. La proliferazione delle amministrazioni, le spinte corporative a livello nazionale, il policentrismo amministrativo italiano e la nefasta riforma del Titolo V della Costituzione hanno poi favorito la proliferazione dei comparti. distanti e diversi. L’assenza di attenzione sull’organizzazione del lavoro ha portato ad avere tanti comparti, astratti, più strumenti di spesa speciale che di governo della complessità.

Purtroppo anche un processo di semplificazione rischia di complicarsi, in caso di mancato raccordo con le scelte operate nella legge Madia.

La legge delega 124/2015, infatti, prevede importanti modifiche sull’organizzazione della dirigenza, tra cui l’organizzazione in ruoli unici e l’omogeneizzazione del trattamento economico fondamentale e accessorio nell’ambito di ciascun ruolo unico. I ruoli previsti dal legislatore della delega sono tre: per le amministrazioni dello Stato (ministeri, presidenza del Consiglio, enti pubblici non economici nazionali, università statali, enti pubblici di ricerca e agenzie governative); per le regioni; per gli enti locali. Pertanto il necessario raccordo dovrebbe prevedere Aree contrattuali per la dirigenza corrispondenti ai ruoli.

Al contempo i comparti, secondo voci ricorrenti, dovrebbero invece essere organizzati in maniera diversa. Si parla ancora di un comparto per la presidenza del Consiglio dei ministri, data l’alta specializzazione del personale ivi presente; di un comparto delle amministrazioni centrali; di un comparto scuola, università e ricerca; di un comparto sanità, regioni ed enti locali. Il comparto presidenza del Consiglio potrebbe confluire nel comparto ministeri, salvaguardando invece la specificità del comparto sanità, che meriterebbe specifica disciplina e non una sezione tecnica. Comunque, l’indirizzo all’Aran del ministro Madia ricorda di tenere conto che la legge 124/2015 prevede che la dirigenza amministrativa, professionale e tecnica del Servizio sanitario nazionale confluisca nel ruolo dei dirigenti delle Regioni. Quando il legislatore ha disegnato i ruoli della dirigenza poteva ben immaginare le aree e i comparti di contrattazione, avrebbe limitato le incertezze di oggi.

Ma l’omogeneizzazione è la chiave di riforma che serve al lavoro nel settore pubblico? Ridurre, semplificare, omogeneizzare sono le parole chiave della spendig review all’italiana. Ma tutto ciò risponde a esigenze (se esistono ancora) di funzionamento e miglioramento dei servizi? Ancora una volta spunti di riflessione ci vengono dal privato. Ormai le organizzazioni, i datori di lavoro, le parti sociali e il diritto del lavoro guardano con favore al secondo livello di contrattazione, che costituisce il miglior strumento per rispondere alle esigenze di flessibilità e funzionamento delle aziende. Nel pubblico, invece, visti i guasti del passato, il secondo livello di contrattazione è stato bloccato, sia dal punto di vista economico sia dal punto di vista giuridico.

Oltre che applicare una legge del 2009, magari non in contraddizione con una legge del 2015, sarebbe il caso di riflettere su quale bisogno di regolamentazione ha oggi il settore pubblico. Quanta omogeneizzazione e su cosa, quanta flessibilità e perché.

Gianni Trovati e Francesco Verbaro – Il Sole 24 Ore – 29 febbraio 2016 

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