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Dalla legge Madia dirigenza precaria e problemi gestionali. La soluzione dovranno reperirla i decreti delegati che il Governo si accinge a varare in attuazione della delega

di Luca Tamassia. La soluzione dovranno reperirla i decreti delegati che il Governo si accinge progressivamente a varare in attuazione della delega ricevuta dal Parlamento con l’approvazione della legge n. 124/2015 di riforma dell’organizzazione pubblica, in quanto numerose e di rilevante portata appaiono le questioni aperte dalla delega, i cui rimedi dovranno necessariamente trovare residenza ed adeguata disciplina nell’ambito dei provvedimenti attuativi.

Il ruolo unico della dirigenza

In effetti appare chiaro che, in materia di dirigenza pubblica, l’introduzione del ruolo unico produrrà fatali effetti di precarizzazione se non dei rapporti di lavoro, profilo, tuttavia, ancora tutto da sondare, quanto meno degli incarichi che, soggetti a rinnovo periodico, si pongono alla stregua di un incerto percorso di fiducia professionale che gli organi di governo saranno chiamati a confermare o a modificare. I principi di revisione organizzativa delle amministrazioni pubbliche, infatti, come delineati dall’articolo 11 della legge 124, istituiscono ruoli unificati della dirigenza in relazione alla tipologia di inquadramento alle dipendenze di datori di lavoro pubblici – quali, orientativamente: amministrazioni centrali, regionali e locali – la cui gestione viene demandata ad una Commissione di ruolo dotata di poteri ancora in via di definizione, ancorché già delineati almeno in termini di valutazione, verifica dei criteri di conferimento degli incarichi dirigenziali, accertamento dell’utilizzo dei sistemi di valutazione per il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e gestione del ruolo unico. Il principio di riordino, poi, prescrive, in sede di prima applicazione delle disposizioni introdotte dai decreti delegati, la confluenza, nel ruolo dirigenziale unico per tipologia di ente, dei dirigenti con rapporto di lavoro a tempo indeterminato (di ruolo) in servizio presso le amministrazioni appartenenti al ruolo stesso. Come si può già evincere da tale principio, dunque, l’iscrizione al ruolo non riguarda i dirigenti in servizio presso le amministrazioni interessate con rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato che, in attuazione della riforma della dirigenza, potranno portare a conclusione gli incarichi dirigenziali in atto alla data di entrata in vigore dei provvedimenti applicativi della riorganizzazione pubblica, ma non potranno entrare, per evidenti motivi, nell’ambito del ruolo dirigenziale, trattandosi d’istituto giuridico che raccoglie esclusivamente le dirigenze “strutturate” dell’amministrazione pubblica.

Il conferimento degli incarichi, il collocamento in disponibilità e il trattamento economico

Ed è proprio la confluenza nel ruolo e la particolare configurazione dello status di ascrizione a detto istituto che pone non pochi interrogativi circa i metodi ed i contenuti di gestione del ruolo dirigenziale, la cui soluzione, quindi, non può che rinvenirsi nel contesto delle disposizioni applicative introdotte dai decreti legislativi che forniranno pratica traduzione ai principi di revisione ordinamentale della dirigenza pubblica. Le questioni più rilevanti appaiono generate da un sistema che, pur in corso di messa a punto, già risulta delineato nei suoi confini di massima, contorni gestionali che lasciano aperte domande di non poco respiro per la riuscita di un disegno di così ampia revisione organizzativa. In particolare si possono, sin da ora, individuare alcuni punti critici di gestione del ruolo dirigenziale, come configurati dai nuovi principi riorganizzativi. La prima importante questione si rileva in relazione al conferimento degli incarichi dirigenziali, laddove il principio di cui alla lett. h) del richiamato articolo 11 prevede una durata di quattro anni, rinnovabili ma solo attraverso la partecipazione a procedure selettive indette mediante avviso pubblico, mentre la successiva lett. i) prevede che, ai dirigenti privi di incarico, sia assicurato un apposito trattamento economico conseguente al loro collocamento in disponibilità. Il principio così delineato lascia ampi spazi d’integrazione disciplinatoria, certamente necessaria per dirimere alcune non irrilevanti questioni che, nel corso del periodo di disponibilità, verranno certamente a porsi, anzi, per la verità, vengono già a porsi ora, preliminarmente alle opzioni che il Governo potrà adottare nella redazione delle norme delegate con specifico riferimento ai seguenti temi: per che periodo temporale il dirigente collocato in disponibilità a causa di circostanze incolpevoli potrà stazionare all’interno del ruolo? Laddove il decreto attuativo dovesse prescrivere un limite massimo temporale di permanenza del dirigente nello stato di disponibilità, allo spirare di tale termine senza che sia intervenuta alcuna ricollocazione del dirigente mediante l’affidamento di un nuovo incarico dirigenziale interverrà l’automatica ed immediata decadenza dal ruolo, oppure soccorrerà uno stato di attenuazione del rapporto assimilabile all’aspettativa senza assegni sino alla nuova riallocazione, con mantenimento di ascrizione al ruolo? Ma il profilo che appare più rilevante, in applicazione dei predetti principi, sembra proprio essere un altro: chi sosterrà gli oneri del trattamento economico riconosciuto al dirigente in disponibilità per l’intero periodo di sospensione dell’attività lavorativa conseguente all’assenza dell’incarico? Sembra improbabile che tale onere sia accollabile all’ente di appartenenza organica, tenuto conto che, se la scelta dell’organo di governo dovesse ricadere su altro dirigente del ruolo specifico, l’amministrazione si troverebbe a dover sostenere un doppio ed ingiustificato onere economico con evidente rischio di originare danni patrimoniali per equivalente. Pare altrettanto inverosimile che l’onere possa o debba sostenerlo il ruolo in quanto tale, atteso che l’istituto non sembra dotato di soggettività giuridica, per cui si verrebbe a configurare una complessità tale di gestione le cui difficoltà potrebbero rappresentare un vulnus di sistema di non poco conto. La soluzione da reperire non sarà certamente agevole, anche se una delle (limitate) strade percorribili potrebbe essere rappresentata dal mantenimento in capo all’ente di appartenenza organica del trattamento economico di disponibilità che andrebbe, poi, decurtato dal trattamento economico complessivo riconosciuto al “nuovo” dirigente, il quale, a sua volta, in quanto iscritto nel ruolo, graverà sul bilancio dell’amministrazione di appartenenza organica, e così via. Insomma, un bel rebus da sciogliere la cui scelta di rimedi certamente non invidiamo agli estensori delle opzioni governative.

La decadenza dal ruolo

Un’altra tematica di rilievo riguarda l’istituto della decadenza dal ruolo dirigenziale ad esito del periodo di collocamento in disponibilità successivo a valutazione negativa del dirigente. La questione che si pone, non certo di lana caprina, concerne gli effetti che la decadenza produce rispetto non tanto all’incarico dirigenziale, che palesemente viene meno, quanto, piuttosto, al rapporto di lavoro subordinato sottostante. La decadenza dal ruolo, infatti, determina l’estinzione del rapporto di lavoro subordinato del dirigente come effetto diretto ed immediato? Ma tale eventuale estinzione si configura come esito di procedimento di responsabilità disciplinare o risultanza del procedimento di accertamento della responsabilità dirigenziale? Ed ancora: l’estinzione del rapporto ha natura dichiarativa (risoluzione) o costitutiva (recesso)? Ma se così fosse, il rapporto, ed il relativo procedimento estintivo, si realizza con l’ente di appartenenza organica o con l’amministrazione di appartenenza funzionale (l’ente conferente l’incarico)? Oppure il rapporto di lavoro è neutro in linea datoriale, in quanto in atto con il ruolo e non con singole amministrazioni? Anche questi profili appaiono di notevole complessità compositiva e sarà veramente interessante esaminare le soluzioni che il Governo adotterà nella regolazione di una materia così delicata ed, insieme, complessa, tenuto conto che, quando si tratta di ruoli dirigenziali, si deve sempre affrontare quella dissociazione giuridica e concettuale tra rapporto di lavoro subordinato (certamente di natura privatistica) e rapporto organico costituito mediante l’incarico dirigenziale (la cui natura ancora oggi appare di incerta decodificazione alla luce dei persistenti principi costituzionali). La piena mobilità dirigenziale nell’ambito del ruolo e tra i singoli ruoli, sancita dal principio riformatore di cui alla lett. a) ed alla lett. f) della norma, potrebbe costituire la soluzione del finanziamento, ove si accedesse al criterio dell’integrale finanziamento della posizione dirigenziale a carico dell’ente conferente l’incarico per tutta la durata dell’incarico stesso, ferma restando, comunque, la criticità relativa agli oneri sostenuti per finanziare lo stato di disponibilità incolpevole del dirigente, la cui titolarità sarà chiaramente da individuare. Si osservi, poi, che il rinnovo dell’incarico alla scadenza quadriennale dello stesso (periodo, peraltro, da ritenersi fisso e non dinamico o massimo, alla luce degli insegnamenti della Corte costituzionale in materia), interesserà, mediante l’adozione dell’avviso pubblico, tutti i dirigenti appartenenti al ruolo e non solo quelli organicamente appartenenti alla struttura pubblica che indice la selezione, ampliando, in tal modo, le facoltà di scelta dell’organo di governo competente. Tale impostazione, allargando notevolmente le opzioni di incarico dirigenziale, costituirà, fatalmente, il meccanismo di precarizzazione se non dei rapporti di lavoro (situazione, comunque, ancora da decifrare nei dettagli), certamente degli incarichi dirigenziali, soprattutto laddove la Commissione di ruolo non venisse dotata dei necessari poteri di controllo, di verifica e, anche, di intervento.

Osservazioni finali

La pratica applicazione di queste norme dirà, nel tempo, se i meccanismi di riforma avranno colto nel segno per un effettivo rilancio del sistema pubblico nel suo complesso, tuttavia le perplessità al riguardo sono lecite, se solo si pensi all’indiscusso primato della politica sulla gestione che la revisione ordinamentale ha delineato. Chi scrive, da tempo ha indicato, in diverse sedi, un percorso di vera riforma della dirigenza pubblica che avrebbe consegnato al Paese un’amministrazione pubblica realmente scevra di condizionamenti negativi ed esente da ineliminabili compromessi degenerativi, ma occorre coraggio per dare al nostro sistema un assetto della gestione impermeabile alle più svariate compulsazioni, come più volte vagheggiato. Si tratterebbe, infatti, di dotare di quell’autonomia di autogoverno di cui fruiscono, nel superiore interesse pubblico, i poteri costituzionali, facendo assurgere gli organi gestionali del sistema pubblico al quarto potere costituzionale, esente da influenze politiche o partitiche e con piena dignità costituzionale al pari di altri organi di altrettanto rilievo. Forse che la gestione della cosa pubblica rappresenta un minus, in termini di interesse pubblico tutelato, rispetto all’amministrazione della giustizia, alla gestione del governo politico ed all’assolvimento della funzione legislativa? Ma evidentemente la maturazione di questa convinzione e la consapevolezza di una scelta così forte appare ancora molto lontana… chissà perché….

Quotidiano enti locali (Il Sole 24 Ore) – 29 settembre 2015

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