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Riforma Pa. Ruolo unico per la dirigenza regionale: lo status dei medici nel “vago”. Si allunga l’iter del Ddl

 primari 672da Il Sole 24 Ore sanità. Si allungano i tempi per l’iter del disegno di legge sulla «Riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni». Il testo venne approvato in Consiglio dei ministri il 10 luglio 2014 ed è stato notevolmente cambiato con gli emendamenti presentati fin dal 22 gennaio scorso nella Commissione Affari costituzionali del Senato. Ma una parte delle modifiche approvate sarebbe inammissibile, soprattutto quelle con ricaduta “contabile” su cui non è stato espresso un parere favorevole da parte della commissione Bilancio. Inoltre gli uffici del Mef e della ragioneria generale dello Stato non hanno ancora completato l’analisi del testo. Dunque gli ostacoli non mancano. Intanto vediamo in sintesi quali sono gli aspetti contenuti nel complesso degli articoli che possono interessare le aziende sanitarie. Cominciamo con un cenno ai contenuti generali che riguardano, ovviamente, anche le aziende sanitarie, anche se non in modo diretto.

Negli articoli da 1 a 5 vengono trattati argomenti di carattere trasversale quali la Carta della cittadinanza digitale (articolo 1, che sostituisce il precedente sul miglioramento dei servizi per i cittadini), la conferenza di servizi (articolo 2), il silenzio-assenso tra amministrazioni pubbliche (articolo 3), la Scia e il silenzio-assenso (articolo 4), l’autotutela amministrativa (articolo 5, riscritto completamente). Nell’articolo 6 la delega di cui al punto b) per rivedere i decreti 33 e 39 del 2013 precisa un aspetto che suona come una sorta di “ravvedimento” del legislatore rispetto all’utilizzo di formulazioni di natura finanziaria tanto perentorie quanto irreali: nei futuri decreti delegati deve infatti essere perseguita la «riduzione e concentrazione degli oneri gravanti in capo alle amministrazioni pubbliche».

 L’articolo 7 riguarda la riorganizzazione dello Stato. Passando alle norme che coinvolgono direttamente il personale delle aziende sanitarie, si segnala la incomprensibile sparizione dell’articolo 8 che trattava le definizioni di pubblica amministrazione. Il nuovo articolo 8-bis (ex 9) tratta delle Camere di commercio.

Con l’articolo 10 cominciamo a incontrare il vero nocciolo della legge delega. L’articolo concerne la dirigenza pubblica ed è lunghissimo: in 12 punti di delega tratta di istituzione del sistema, inquadramento, accesso, formazione, conferimento degli incarichi e loro durata, dirigenti senza incarico, valutazione dei risultati, responsabilità, retribuzione, disciplina transitoria, direttori del Ssn.

La parte comune (lettera a) parla di «ruoli unificati e coordinati» e di «piena mobilità tra i ruoli» ma bisognerà attendere i decreti delegati perché, allo stato, è sostanzialmente incomprensibile. La dirigenza delle aziende sanitarie trova collocazione nel punto 2) della successiva lettera b) che si riferisce all’inquadramento.

Quello che si evince è che nascerà un ruolo unico dei dirigenti regionali nel quale confluirà, tra gli altri, «la dirigenza amministrativa del Servizio sanitario nazionale» – nonché quella professionale e tecnica in virtù dell’emendamento di cui si dirà – con l’esplicita esclusione «della dirigenza medica e della dirigenza tecnica del Servizio sanitario nazionale». Il testo originario era una evidente abbaglio perché non citava neanche intere categorie di dirigenti. In merito a questo pasticcio in data 22 gennaio il Relatore della legge ha proposto un emendamento che ricompatta la «dirigenza amministrativa, professionale e tecnica» e affianca alla dirigenza medica la «dirigenza veterinaria e sanitaria». La norma è senz’altro più lineare e comprensibile – anche se comunque continuano a non essere utilizzate le dizioni ufficialmente consolidate da vent’anni – ma resta in piedi la domanda fondamentale sul destino dei dirigenti sanitari, visto che sono in ogni caso esclusi dal ruolo unico regionale.

Basterà la generica affermazione contenuta nell’articolo 40, comma 2, del Digs 165/2001, novellata da] decreto Brunetta, riguardo alla «apposita sezione contrattuale»? Se per la contrattazione collettiva potrebbe essere sufficiente, non risolve la questione del “chi sono” giuridicamente i medici e come si configurano nella platea della dirigenza pubblica.

Inoltre per la dirigenza Pta del servizio sanitario si segnala una singolare differenziazione rispetto a quella regionale visto che confluiscono in questo ruolo unico i dirigenti delle regioni “di ruolo” mentre la stessa specificazione non viene riportata per la dirigenza Pta. Difficilmente può trattarsi di un refuso mentre è più probabile che dietro la formulazione aleggi l’ombra – sempre incombente – dei contratti ex articolo 15-septies.

Proseguiamo l’analisi dell’articolo 10 passando alla lettera e) che si riferisce all’accesso. Innanzitutto un emendamento impone il possesso della laurea magistrale. Gli strumenti saranno il corso-concorso e il concorso e le due modalità saranno uniche, con cadenza annuale. È invece tramontata la follia di prevedere che tutto il reclutamento fosse gestito dalla Scuola nazionale di amministrazione per tutti e tre i ruoli di cui alla lettera b). In altre parole, i dirigenti amministrativi o ingegneri di una azienda sanitaria (e i medici?) hanno corso il rischio di essere reclutati in futuro sulla base di procedure uniche per tutta Italia e per tutte le amministrazioni.

A questo punto troviamo le previsioni sulla formazione (lettera d) e sugli incarichi dirigenziali (lettera e). Quest’ultimo aspetto è delicatissimo e coinvolge il sistema dello spoils system e la realizzazione di una vera autonomia del dirigente. Per questa finalità, però, sarebbe stato senz’altro meglio che la “possibilità” fosse un “obbligo” e che gli incarichi non fossero aperti ma strettamente legati alle strutture e alle funzioni esistenti e, ovviamente, alla loro vacanza.

Nelle aziende sanitarie una norma speciale (articolo 3, comma 1-bis, ultimo periodo del Dlgs 502/1992) impone che il numero delle strutture organizzative non sia una variabile indipendente, visto che «l’atto aziendale individua le strutture operative dotate di autonomia gestionale o tecnico-professionale». Tra l’altro dal combinato disposto delle lettere e), g) e i) si dovrebbe desumere che scompariranno gli incarichi di natura professionale.

Altro aspetto negativo del testo definitivo è lo svilimento del ruolo della Commissione che non approverà più i requisiti e i criteri ma li dovrà predefinire: in buona sostanza, ogni azienda agirà nel modo che ritiene migliore, come peraltro è stato fatto fino ad adesso. Anche per il caso di decadenza dell’incarico per ristrutturazione la Commissione ha ora un parere obbligatorio e non vincolante a fronte della perentorietà del testo precedente.

Più avanti la lettera f) fissa a tre anni la durata massima degli incarichi dirigenziali e introduce l’equilibrio di genere. A mio parere sarebbe stata preferibile la classica durata di cinque anni ma, soprattutto, non doveva essere prevista alcuna possibilità di proroga. La lettera g) disciplina il trattamento dei dirigenti privi di incarico rispetto alla quale mi chiedo se «la decadenza dal ruolo unico» corrisponda effettivamente alla risoluzione del rapporto di lavoro (forse sarebbe meglio essere più chiari, anche perché il punto 11 della famosa lettera di Renzi parlava espressamente di licenziamento). Seguono le deleghe sulla valutazione dei risultati (lettera h), sulla responsabilità dei dirigenti (lettera i), sulla retribuzione (lettera 1), sulla disciplina transitoria (lettera m). La nuova lettera h) non dice nulla che non fosse già scontato da anni.

Per ciò che concerne le lettere i) e 1) non si può non segnalare altri due emendamenti presentati dal Relatore il 22 gennaio. Se il primo definisce meglio e più in dettaglio il perimetro della retribuzione di posizione, in ordine al secondo la scelta è clamorosa ed è già stata fonte di notevoli polemiche. Viene infatti prevista la «esclusiva imputabilità ai dirigenti della responsabilità per l’attività gestionale».

Va detto che nelle aziende sanitarie la questione della separazione del potere di indirizzo politico dal potere di gestione è maledettamente complessa e sono anni che si dibatte in merito alla figura del direttore generale se sia organo di governo ovvero vertice amministrativo: l’emendamento e, soprattutto, quanto detto nel successivo punto n) non fanno che rendere ancora più confusa la problematica che meriterebbe una risolutiva e chiara definizione.

La ricordata lettera n) – alla luce di quanto sopra – merita una riflessione maggiore. Preso atto che il disegno di legge incardina i direttori aziendali nella dirigenza pubblica, si segnala questa scelta come innovativa e francamente dirompente perché le loro caratteristiche peculiari li distanziano nettamente – piuttosto che avvicinarli – dalla figura del dirigente (il rapporto è di lavoro autonomo, non hanno contrattazione collettiva, le retribuzioni sono congelate, con decurtazione del 20%, da 14 anni, il direttore generale è inequivocabilmente l’organo di governo dell’azienda, non sono in pratica soggetti a nessuno dei contenuti dell’articolo 10).

Saltando l’articolo 11 (conciliazione tempi vita-lavoro) e il 12 (norme sull’esercizio delle deleghe) si giunge così all’articolo 13 che concerne il riordino della disciplina del lavoro pubblico. Questi i punti di maggiore interesse: a) riconoscimento nei concorsi pubblici del lavoro flessibile (già esiste, forse volevano riferirsi al «lavoro atipico» che è il vero tormento del precariato); b) accentramento dei concorsi per tutte le amministrazioni (c’è solo da immaginare un concorso per infermiere a livello nazionale) e riduzione dei termini di validità delle graduatorie concorsuali (quando lo stesso legislatore ha adottato decine di proroghe che fanno valere oggi addirittura una graduatoria del 2003) nonché eliminazione della idoneità dei non vincitori.

Poteva essere un’ottima occasione per sistematizzare la materia delle riserve e delle precedenze che è divenuta nel tempo notevolmente complessa; e) introduzione di un sistema informativo nazionale sul reclutamento; d) rafforzamento dell’Aran ai fini dell’assistenza alla contrattazione integrativa (non so se è da auspicare o da temere) unitamente alla definizione delle materie escluse dalla contrattazione collettiva (lo ha già fatto Brunetta e nessuno riesce ad applicarla sul serio); e) rilevazione delle competenze dei lavoratori pubblici; f) obiettivi di contenimento delle assunzioni; g) superamento del concetto di dotazione organica (molto interessante ma pericolosissimo).

Sull’articolo 13 il Relatore ha presentato una corposa serie di 6 emendamenti – le cui lettere identificative è bene che siano riordinate – dei quali due direttamente provocati dalla vicenda dei vigili urbani di Roma nel giorno dell’ultimo dell’anno. La miserevole vicenda contiene aspetti talmente patologici e anomali che non sembra azzardato pensare che tutto quello che è stato detto a caldo è più il frutto dell’indignazione del momento che di una razionale visione sistematica della questione. Le regole esistono già e sono fin troppo severe: basterebbe soltanto applicarle. Invece di invocare la necessità di nuove norme andrebbe seriamente approfondita la incapacità del sistema di mettere mai a regime una riforma. Dunque, si introduce una lettera e-bis) con la quale in relazione alle visite fiscali di controllo dei pubblici dipendenti si afferma lapidariamente la «attribuzione all’Istituto nazionale della previdenza sociale della relativa competenza». In una lettera g-bis) si intende disciplinare il lavoro flessibile. Un’altra lettera aggiunta (la g-bis doppione) intende rivedere tutto il sistema di valutazione – è la quarta volta in cinque anni – ma, soprattutto, la successiva lettera g-ter) prelude a una non meglio specificata finalità di «accelerare, rendere concreto e certo nei tempi di espletamento e di conclusione l’esercizio dell’azione disciplinare».

 La lettera g-quater) appare una ripetizione pedissequa dell’emendamento proposto all’articolo 10 sulla responsabilità gestionale esclusivamente in capo ai dirigenti. Dopo due emendamenti poco significativi troviamo (è la terza lettera g-bis!!) interventi a favore dei disabili tra i quali spicca l’istituzione della figura del «responsabile dei processi di inserimento».

Saltando l’articolo 14 (partecipazioni azionarie delle pubbliche amministrazioni) si arriva al 15-bis già definito norma di auto-attuazione. Con tale disposizione il legislatore intende risolvere l’annoso problema delle leggi che non entrano mai a regime per la manata adozione dei decreti attuativi o di altri atti di normazione secondaria. La Conferenza delle Regioni, da parte sua, ha presentato in data 13 novembre 2014 le proprie richieste di emendamenti che in realtà appaiono abbastanza blandi; per ciò che riguarda il Ssn l’unica vera richiesta è quella di ottenere la rappresentanza paritaria delle Regioni nella Sna che avrebbe dovuto gestire i concorsi unici a livello nazionale. Tuttavia la soppressione del punto nel quale i concorsi venivano affidati alla Scuola sembra aver risolto la questione a monte. Non una parola sull’articolazione dei ruoli e sul destino dei medici, forse perché il decreto delegato dovrà essere preceduto da un’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni laddove – si spera – lo scenario possa assumere contorni più precisi e concreti.

Stefano Simonetti – Il Sole 24 Ore sanità – 14 aprile 2015 

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